土地使用权流转问题的探索
国土资源标准化研究中心 吴伟宏 梁 凯 李永涛
农业、农村和农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。在新世纪实施现代化建设第三步战略部署的进程中，必须始终把农业放在发展国民经济的首位，深化农村改革，加快农业和农村经济结构的战略性调整，千方百计增加农民收入，加强农业和农村基础设施建设，促进农村经济发展和社会全面进步。其中国土资源与“三农”(农业、农村、农民)发展问题关系密切，它涉及农地制度创新、资源产业的重构与农村剩余劳动力的转移、农村土地利用结构调整与农民增收问题。带着上述问题笔者7月下旬8月初分别对河北省蔚县、三河市进行了初步调研，得到了一些初浅认识。
围绕着农业产业结构的调整，当前一个突出的问题就是土地流转问题。土地的流转已成为影响农业结构战略性调整、加快农业现代化进程和增加农民收入的关键因素，它牵动和制约着农业和农村经济发展的全局。
一、
本现状和形式
目前河北省土地延包（第二轮土地承包）工作已基本完成，向农民发放了30年的《土地经营权证书》，赋予了农民长期而有保障的土地使用权，各地土地使用权流转已初步展开。土地使用权流转形式多样，各有千秋，归纳起来主要有：反租倒包、股份合作、租赁经营和自由流转四种形式。
1. 反租倒包。即村中为进行农业结构调整，发展高效农业，将某一区域的各承包户耕地由村集体出钱、出粮从各承包农户手中租回，与各承包农户签订流转合同，再由集体反包给种田能手按规划发展高效农业。反租倒包较好地解决了农业结构调整、发展适度规模经营与土地使用权的矛盾，有利于农业向集约化产业方向发展，有利于发展优质、高效农业。
2. 股份合作。为促进土地规模经营，将股份合作机制引入土地经营，由集体或种田能手牵头，采取村户联合、户户联合等形式，吸收农户以其承包的土地入股，按股分红，这种形式便于形成区域化布局，专业化生产，规模化经营，进而使零散的土地向土地规模化集中。
3. 租赁经营。企业、单位和有一定经济实力的实体从农民手中租赁成方联片的土地，注入资金搞好配套建设，然后再承包给有一定生产经营能力和技术水平的农民管理。这种形式在为当地农业结构实施战略调整中起到了巨大的典型示范作用，也为农民增收奠定了坚实的基础。在租赁过程中，还出现了异地转包的做法，也就是由乡村集体经济组织吸引外地人员跨地区承包土地。
4. 自由流转。这种流转各地都有不同程度的存在。即一些农户自找对象，将自己的责任田转让给他人耕种。这种流转形式多是口头合同，易引起纠纷。具有良好区位优势和二、三产业发达地方较多。随着乡镇企业、运输业和养殖业的发展，农民从事的行业趋向多元化，有相当一部分农民从传统的种植业中分离出来，转而从事其它行业，同时由于没有精力和时间耕作延包给自己的土地，便将土地转让。这种形式多发生于亲戚、朋友、邻居间，转让双方出于自愿，多为无偿转让，当需要耕种时还可以收回。这种形式有利于种植结构调整，避免了土地的弃耕和荒芜，充分发挥了土地的经营效益。
二、地流转的积极作用
土地流转是农村经济发展的迫切需要，尽管目前尚未有序进行，处于探索阶段，但各种形式的流转已产生了积极作用。
1. 促进了农村经济的活跃和农民收入的增加。
实行土地转包以来，一些文化程度较高、有一技之长的农民纷纷外出务工经商，而把承包的土地转包他人，在外务工经商人员有收入，承包了别人土地的务农人员收入也有所增加，活跃了农村经济。
2. 促进了土地利用率的提高，使土地荒芜现象得到有效遏制。
随着农村经济的发展，农民收入的增加，外出务工人员的增加，农村中出现了土地荒芜现象。实行土地有偿转包，能够减少土地的荒芜，并且使一些河滩荒山能够得到逐步开发和利用，从而提高了土地的利用率。
3. 促进土地向规模化经营方向发展。
土地逐步集中到种植能手经营后，有效地促进了农业经营的规模化。
三、地使用权流转中存在的主要问题及对策
河北在土地使用权流转方面进行了一些有益的探索，取得了一些成效，但与形势的发展和先进地区的进展相比，仍有一定差距，还存在着一些不可忽视的问题（这也是全国大部分地区的问题）：
1. 农民的小农经济意识亟待转变。大多数农民还是把土地作为赖以生存的生产资料，默默地耕耘。这是农村实行承包制以来的主流。但是，近几年随着形势的变化和发展，农产品供大于求的矛盾日益突出，产品产业结构性矛盾逐步显现，农业特别是种植业的效益比较低下，农民种地积极性不高。由于农民长期受农村传统思想的影响，即便从其他行业可以获得一定的收入，相当一部分农民仍不愿放弃承包土地的经营权，把土地看成了“保命田”、“退路田”，这种陈旧的思想观念严重地阻碍着土地的流转。
2. 有的乡村干部对土地使用权流转的重要性认识不足。有些干部认为土地承包到户，使用权归农户，流转不流转与干部没关系；有的认为市场经济条件下，只要农民不改变土地用途，不用管等等，缺乏引导的积极性和责任感。
3. 土地流转的程序不规范、手续不完善。特别是户与户之间的土地流转，绝大部分在土地流转时没有通过发包方同意，没有到主管部门登记备案，没有较规范的文字协议或合同，只是户与户之间的口头协议，自由性和随意性较大，给土地流转管理造成很大困难，引起纠纷很难调解。
4. 流转后的土地种植结构单一，效益不高。这已成为土地使用权流转的主要障碍。
5. 土地使用权流转过程中，租种和出让土地使用的时间不固定，有的时间短不稳定，不利于培肥地力和农业的可持续发展，不利于稳定农业的长期投入。
6. 缺乏对土地使用权流转的指导和服务，流转后管理跟不上，个别土地使用权发生了变更。
随着社会主义市场经济的不断完善和发展，社会分工的细化、专业化，土地使用权流转的趋势会逐渐增强。因此，规范土地流转程序，加强对土地使用权流转的管理已势在必行。今后，土地使用权的流转应抓好以下几个方面：
1. 强化党在农村各项政策的宣传，努力做好引导群众、教育群众的工作，促使农民从传统观念中解放出来，尽快适应新的发展形势要求。各级政府要充分认识做好这项工作的重要性和必要性，把教育农民、提高农民素质当做一件大事来抓，做艰苦细致的工作，这样农民的观念就会转变得快一些，土地流转工作就会赢得更多农民群众的拥护和支持。
2. 采取措施，不断提高市、县、乡、村干部对土地流转重要性的认识。要教育和引导乡村干部正确理解中央“土地承包再延长30年不变”的政策内涵，辩证地认识和处理“稳制”和“活田”的关系，使他们充分认识到无论是农业结构调整，还是农业现代化的实现，土地流转将起到不可低估的作用。
3. 建立比较规范的土地使用权流转机制。进一步完善土地使用权流转的各项制度，对土地使用权的形式、程序、流转双方的权利和义务以及流转的管理等，都应有明确的规定，以土地使用权流转合同（协议）书的形式加以约定，使土地使用权流转逐步走向规范化、制度化、法制化。
4. 强化和稳定农户的土地承包经营权。在市场经济条件下，稳定土地承包关系和建立有效的土地流转机制是农村土地承包制度的两个根本性措施。只有土地承包关系稳定了，农户的土地使用权才有保障。因此，建立土地流转机制必须首先强化和稳定农民的土地承包权。一是要坚定不移地稳定土地承包关系，不折不扣地落实好土地承包再延长30年不变的政策。二是在土地承包期内严格执行增人不增地、减人不减地的政策，避免频繁调整土地。三是以法律形式明确界定和保护农户承包期内的土地使用权，使农户之间发生的土地使用权流转合法化。
5. 尊重农民的首创精神，切实搞好对土地流转的引导和服务。土地使用权流转必须自愿协商、互利互惠，不能搞强迫命令，对农户土地流转只能积极引导，水到渠成；农村情况千差万别，必须因地制宜，坚持多种形式，不能搞“一刀切”。要充分尊重农民的意愿和选择；必须保证土地归集体所有，不能随意改变土地使用用途；必须坚持效率优化、兼顾公平的原则，注重提高土地的利用率、商品率和生产力。现阶段应着眼解决“种不了”和“不够种”的矛盾；切实加强土地流转的监督管理，制定比较合理而又切实可行的土地流转办法，规范土地流转的程序和必要的管理手续。
2001年8月