关于广州市“资源开发与环境保护”的调 研
报 告
——赴广州调研组
标准化中心 王 雪
一、广州市石材矿产资源开采现状
二、整治矿业秩序，保护自然环境
三、利用民间资金，恢复或改造自然环境的尝试
四、资源开发与环境保护若干问题的思考和建议
资源与环境是当今人类的两大主题，矿产资源是人类赖以生存的物质基础。因此，不断开发和利用矿产资源是人类生产活动中的重要组成部分。而在开发的同时，也对自然环境造成了副面影响，特别是露天开采的各种石材矿山，对自然景观的影响更为直接，反映也特别强烈。根据平时从不同渠道了解的资料，广州市的各种石材矿山开采力度很大，对环境造成的影响也十分严重。为此，根据院的统一安排，调研组于2001年7月27日至8月10日，赴广州地区就上述问题进行了调研。先后走访调研了政府有关部门、矿山和企业共十个单位。计有广东省国土资源厅、广东省矿产资源委员会、广州市政府有关部门、广州市土地局、广州市矿产资源管理办公室、广州市旅游局、广州市穗昆石业有限公司、穗华一采石场、穗华二采石场、广州市凤凰山旅游渡假有限公司等单位。
共收集有关资源开发、采矿审批文件、政府部门整顿矿业秩序、关闭采石场、复垦规划、旅游开发等有关资料二十余份，并较详细地听取了各方面的意见。为研究资源开发与环境保护问题提供了详实丰富的基础资料。
一、广州市石材矿产资源开采现状
1．全面开花，采矿秩序混乱阶段
改革开放以来，随着大规模经济建设的兴起，广州市的石材矿山也迅速发展起来。据统计，广州市近郊及其所辖的番禺、增城、从化和花都四市范围内，先后共有大小采石场近1500处，其中仅城区规划范围内就有312处。由于采石场遍地开花，给广州市的自然环境造成了较大的破坏，因而引起了市政府的高度重视。从1994年开始至1995年底，经过三次大规模整治，在市区内共关闭采石场192处，尚有120处继续开采，采矿秩序仍然比较混乱，对自然环境的破坏仍然较大。
2．经过整顿第二次规划阶段
在这种情况下，广州市政府于1996年又作出了新的“整治采石场规划”，要求98年6月30日前，陆续关闭市区近郊内的现有中小型采石场，并于96年8月31日，由市长办公会作出决定，今后在市区范围内新建十个左右大中型现代化的采石场，其规模要大于50万M3/年，服务年限在15年以上。
按着这个规划，于1998年4月13日新批准两个规模在50—100万M3/年的现代化采石场，即广州市穗昆石业有限公司穗华—石场（50万M3/年）和穗华二石场（100万M3/年），其有效期均为二十年。并由广州市地矿局及广州市劳动局和工商局分别颁发了“采矿许可证”、“矿山安全准采证”和“营业执照”。这两个矿山经地质勘探，探明地质储量分别为2214万M3和5570万M3，设计储量分别为1279.42万M3和1179.09万M3。到1999年10月两个矿山的基建工作已经完成，经试产穗华一场实际生产能力可达120万M3/年；穗华二场生产能力可达100万M3/年。
3．市八区及市属特定管理区全面禁采阶段
1999年11月12日，广州市政府以穗府（1999）76号文件，发布了“关于将市八区及市属特定管理区范围划为石矿、粘土矿禁采区的公告”，按其规定：
（1）99年底采矿许可证到期的石矿、粘土矿场，以采矿许可证到期之日为关闭时间。
（2）靠近市区，严重影响风景区（南湖国家旅游渡假区）、城市环境和自然景观的石矿、粘土矿开采场；靠近水库，严重影响水库储水量的石矿、粘土矿开采场；石场采石工作面面对城市主干道的石矿、粘土矿开采场，其关闭时间为2000年3月1日前。
（3）影响生态环境和自然景观，远离市中心的其它石矿、粘土矿开采场，其关闭时间为2001年6月1日前。
现在，规定禁采区内的各矿山均已停采，但矿山企业损失补偿问题未得到解决，矛盾依然存在。
4．广州市禁采区以外的花都、增城、从化等郊区采石场仍然很多，还在无科学规划的情况下继续开采，对自然环境依然构成较大的危胁。
二、整治矿业秩序，保护自然环境
广州市在整顿矿业秩序，保护自然环境的认识与采取措施上是有一个过程的。广州市的各类采石场多达1500余处，采矿秩序十分混乱。
1．首先，认识到废弃采石场对环境的危害是很大的。如水土流失问题；排土场没有档栏和绿化，雨水冲刷造成塌方、淤塞河道、水库、农田等现象普遍发生；自然景观被破坏，到处可见光秃秃的采坑散布在翠绿的山间，大煞景观。被人们称之为“山河破碎，满目苍痍”，实际上毫不过份。这种现象，直接影响了投资环境和城市总体规划。为此，市政府从1989年开始，就采取了控制数量，关掉一批采石沉大海场的措施。但当时没有采取复垦绿化措施，给后来的环境治理工作留下了隐患。一是原矿主已走，谁破坏谁治理的政策无法落实，二是政府筹措治理资金十分困难；三是在技术上难度很大，即①表土被全部剥离，复垦绿化需覆盖大量泥土，取土十分困难；②石壁陡峭，没有台阶，高差大，植树种草难度很大；③水土流失严重，水土保持任务艰巨，工程量很大。据测算，治理每个废弃石场，平均约需100多万元投资，真是破坏容易恢复难。这个教训是深刻的。
为了复垦这些废弃采石场，市政府专门成立了“广州市石场复垦总公司”，由该公司负责重点地段废弃石场复垦绿化工作。余下的部分废弃石场，根据实际情况，有的由开发建设单位负责，有的由村镇结合义务植树活动来完成。
在资金筹措上，广州市采取了四种渠道：①对目前仍在生产的石场，实行有偿延期开采政策，收取废弃石场复垦绿化调节金，交给复垦总公司使用。②允许在政府有关部门统一规划下，安排一些大型现化化采石场，通过招标来筹集部分资金。③从地方的资源补偿费中，拿出一部分交总公司使用。④由政府出面协调，给总公司一定数额的借贷。通过上述办法，已筹集几千万元来治理这些废弃石场。到2000年底前，对原有的废弃采石场已基本复垦完毕，但自然景观仍不理想。
2．随着环保意识的增强和新的采石场不断出现，市政府认识到，要想把广州建设成为现代化中心城市，必须保护好自然生态环境和自然景观。为此，1994年至1995年，先后三次关闭了市区范围内的192处小采石场。在整顿矿业秩序，保护自然环境工作上前进一步。
3．1996年，广州市政府又作出了新的“整治采石场规划”，要求1998年6月30日前，陆续关闭市区近郊的所有中小采石场，规划新建十个左右大中型现代化采石场，其规模要大于50万M3/年。在此期间，确实新建了几座大型现代化采石场。但这些新建的矿山完成基建任务后，还未正式投产，市政府又作出了更新的规定，使这些矿山中途夭折，造成很大损失，且遗留了许多补偿问题。
4．1999年11月，广州市政府又发布了“关于将市八区和市属特定管理区划为石矿、粘土矿禁采区”的决定。致使禁采区范围内的新老矿山全部关闭。
经过上述这样一个过程，广州市八区的采石场问题才算得以解决。但郊区问题依然存在；市区内已被破坏了的自然环境和自然景观如何恢复，还是极大的难题。
三、利用民间资金，恢复或改造自然环境的尝试
广州市由于多年来大规模开采建筑石材，并且缺乏科学的统一规划和严格的复垦措施，致使自然环境和景观遭到较大的破坏。尽管政府在恢复生态环境方面作了大量工作，但待复垦的采坑仍然很多，需要筹措大批资金，困难很大。就是复垦之后，从以往情况看效果也不好，自然景观很不理想。
随着旅游度假业的兴起，有的民间资金申请立项，准备投资改造一块4500亩的山地成为旅游渡假区。区内没有耕地和居民，土地权属三个自然村，农民集体所有。其开发复垦项目的主要情况如下：
1．早在1992年10月，国务院就以[1992]138号文批准设立“
广州南湖旅游渡假区”，系全国12个国家级旅游渡假区之一。1995年广州市规划局以穗城规[1995]72号文批准实施旅游项目开发。整个渡假区共分24个功能区，总面积15km2。但开发进度一直缓慢，项目很少。1998年，在该区内还批准建设两个大型（50—100万M3/年）现代化采石场。1999年11月16日又令其停采。
2．此次民间资金申请立项开发的范围为19及21两个功能区，占地4500亩，区内分布有大小废弃采石场、排土场、红泥场共24个，已成群落，总面积达208万平方米，占拟征地面积的78%。可见其复垦任务之艰巨。开发商的名称：“广州市凤凰山旅游渡假有限公司”；项目名称：“广州南湖国家旅游渡假区凤凰山水园”。开发商提出：“通过企业出资，以绿色为主题，改善生态质量，保护整治环境，充分利用场地的山水空间，把石场和荒山建成风景优美的旅游渡假区，成为新旅游胜地，逐步实现环境效益、社会效益和经济效益的统一。为政府关闭众多采石场提供一条一举多得的新模式，为改造废弃采石场作为一种积极的尝试和探索。
3．“广州市南湖国家旅游渡假区凤凰山水图”项目总体规划：
（1）项目区内地形复杂，生态环境破坏严重。因此，要把恢复生态与开发旅游项目紧密结合起来，各种旅游项目建设要依形就势，建筑物的规模、风格、用材要与周边的自然环境相协调，整个区域拟经过三年的环境改造与复垦，使外貌得到基本改变。
（2）建设区内采石场密布，占总面积的78%，因此在改造和开发过程中，必须从实际出发，①对裸露的岩壁，要根据不同的高度、长度、走向等分别采取阶梯式的加固绿化，有的种爬藤和苔藓；有的建人工瀑布；有的建摩岩石刻等等。②对裸露的基岩，要回填土壤，种风景树和草皮，要建各种建筑小品；③对大采石坑，要清掉散石，蓄水成湖，造人工水面；④对复杂地形区，要因地制宜建设各种游憩设施，形成错落有致的布局，达到“虽由人作，宛若天开”的意境。
（3）要改造区内没有观赏性的林相带，使其成为多品种、多色彩、多层次、多结构、多功能的风景林带。
（4）整个项目分四期进行，共建四个功能区。
①前期工程：石场整治、改造、建设“瀑布观赏区”。含东流水瀑布、凤凰潭、巨型石刻、环瀑茶座、文化广场、儿童乐园。
②二期工程：建设“藤海造型区”。含藤海世界、月亮湾湖、爬藤游览带。
③三期工程：建设“康体休闲区”。含欢乐世界、体育健身园、天然泳场、康乐中心、风味餐馆。
④四期工程：建设“生态旅游区”。含樱花园、枫树园、桃树园、竹园、木本花卉园、百果园、百花园、百林园等八大园区工程。
（5）项目建设费用预算：合计8亿元人民币。
其中：一期：2.28亿元（环境整治、采石场改造1.1亿元）
二期：2.09亿元
三期：2.01亿元
四期：1.61亿元
（6）征地费用：预计2.99亿元
以上所需资金全部由民营“广州市凤凰山旅游渡假有限公司”自筹。
（7）效益分析
经过专家论证，进行了需求分析、营业收入预测、经营成本预测，预计资金回收期为12.3年。
4．项目审批情况
经过广东省和广州市的计划部门多次反复审查，该项目已于2001年7月6日，被广东省发展计划委员会以粤计社[2001]583号文批准。项目投资商正在积极组织实施。
四、资源开发与环境保护若干问题的思考和建议
1．正确处理资源开发与环境保护的关系。
要开发矿产资源，必然会影响自然环境和景观，问题是我们如何处理好这对矛盾，既不能因为保护环境而不开采利用矿产资源，又不能只顾开采资源而不管环境保护与垦复工作。对此各级政府的有关部门应该加大审批开发项目的环保措施和复垦工作的监督力度，特别是那些露天开采的中小型非金属矿山，如各种采石场、粘土场、石灰岩场等。因这些矿山量大，分散、易采，民间采矿者较多，对自然景观的破坏极为严重，群众反映最强烈，如不加以严格管理必然后患无穷。
2．要加强大宗非金属矿产的开发总体规划工作，一定要实行先规划后批采矿证的程序，以免造成被动（如广州市）。使资源开发对环境的影响减少到最低限度。并且通过复垦、改造，使其成为新的建设用地、人工水面、不同标高的台地、阶地、人工瀑布、人工巨雕、巨型石刻等新景观，变废为宝。特别是在大中型城市和众多旅游景点的周围，更应加强这方面的统筹规划工作，使各级国土资源及环保部门在审批矿山建设项目时作到心中有数，不致出现前边才批准的项目，后边又令关闭，造成诸多浪费和矛盾。
在规划采石场中，一定要避开交通道路和城镇的正面，要选择隐蔽性好的山体或部位进行开采，以减少直观自然环境的破坏。
3．在矿山复垦和环境改造中，除坚持谁开采谁复垦的原则外，随着旅游渡假业的兴起，凡是有开发利用条件的地区，都要利用市场机制，吸引各种资金进行环境改造并加以开发利用，使其成为环境效益、社会效益、经济效益为一体的综合工程。广州市“凤凰山水园”治理改造项目作法值得推广。
我们应该制定各种优惠政策，以广泛吸引国内外资金参与此类项目的开发，特别是山区没有耕地和居民地区的土地使用费和各种税收等应尽量予以减免。只有这样才能吸引更多的国内外资金参与这项 造福子孙后代的工程。