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国土资源管理应对“入世”策略浅析
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梁 凯 吴伟宏 李永涛 |
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一、一个观念 一个观念是指要更新国土资源管理的观念。笔者认为，对政府各部门而言，与WTO的直接联系有多有少，但WTO规则中体现的各种观念，必须同等地被政府各部门所接受。在这一过程中，政府各部门管理观念的更新将是首要任务。 我国从开始申请到最终“入世”经历了长达15年的漫长过程，在此过程中伴随着经济全球化以及我国改革开放的不断深入，我国对外贸易和经济技术合作都取得了突飞猛进的发展。那些身居对外贸易和经济技术合作前沿阵地的政府部门都经过多年磨练，总结了许多宝贵的经验，对WTO有了充分的理解和认识，在应对“入世”方面做了大量的准备工作，管理观念的更新也领先于其他政府部门。 1998年政府机构改革，国土资源部成立，至今也才不过3年的时间。3年来，国土资源部既要忙于三定方案的落实，又要忙于有关的法律、法规、规章制度的建立，同时还要忙于政府管理职能的行使，应该说留给关注WTO的时间就所剩无几了。加之国土资源部涉外活动相对较少，行政职能与WTO并无直接联系。因此，我部对WTO的认识必然处于落后状态，国土资源管理观念的更新也相对滞后。 为了补上这一课，首先必须抓紧组织好本系统内对世界贸易组织知识的普及和学习。学习过程中，应针对国土资源管理的特点，着重把握WTO规则对政府行政职能转变的内在需求。尽快建立起政府行为要符合WTO规则，国土资源政策法规要与WTO接轨的观念，一切从部门利益出发的观念必须从思想中清除。具体来说，就是要自觉地把规范行政权力，简化行政审批程序，增强服务观念，避免政策行为的主观性和随意性，接受社会公众的监督，不断提高自身素质等意识，灌输到国土资源部各级行政人员的思想中。进而，在本系统内形成一种崭新的国土资源管理观念。 二、两个市场 我国加入WTO后，还有3—5年的过度期，利用过度期，充分发挥政府的宏观调控职能，培育好两个市场，即土地市场和矿业市场，是国土资源管理义不容辞的职责。 1．土地市场 加入WTO对我国土地市场的影响是历史性的和空前的，首先我们要充分认识到这既是一次机遇，又是一次严峻的挑战。其影响主要体现在：① 激活房地产市场，增大土地各项需求；② 加剧土地开发业的竞争；③ 有利于土地资源的优化配置和土地市场的集约化经营；④ 有利于土地市场管理体制的转变和土地资源管理水平的提高。 认识到加入WTO对我国土地市场影响的同时，我们要充分做好加入WTO的各项准备。①建立健全适应WTO规则的土地政策法规、标准体系；②要把我国的土地资源放在WTO的格局中全盘考虑，以制定统一的土地市场规则；③发挥政府宏观调控作用，实现土地市场的经济一体化；④培育合格的土地市场开发主体；⑤扶持土地市场中介组织健康发展；⑥加强土地资源信息化建设，完善我国土地资源预测、监控和预警体系；⑦规范土地市场行为；⑧建立和完善土地有形市场，确保土地市场的正常运作和健康发展。 2．矿业市场 首先要认真分析和研究我国矿业发展现状和问题，明确“入世”后矿业发展战略方针和目标。我国加入WTO从准入到完全进入还有一个缓冲时期，要充分利用这个时机，调整好我们的矿业发展战略和目标。尽快建立完善的我国矿产资源供应体系，实行双向式的发展战略，充分利用两种资源、两个市场。同时在矿业贸易方面要进行经济战略结构调整，改变过去矿产品进出口模式，加大我国矿产品的出口科技含量，积极调整矿业资本市场。 同时，要转变计划经济体制下矿业发展的传统观念和模式，从符合经济全球化的要求和我国矿业发展实际出发，制定出适应WTO规则的矿业发展对策。①规范矿业市场经济运行模式，与国际接轨，提高我国矿业的国际竞争力；
②严格控制各矿种的开采总量，合理开发利用矿产资源；③规范矿产品进出口市场，整顿进出口秩序；④建立健全适应WTO规则的矿业技术法规、标准体系；⑤制定统一的矿业政策，改善投资环境，规范市场行为；⑥培育合格的矿业市场开发主体；⑦扶持矿业市场中介组织健康发展；⑧调整矿业产业结构、产品结构和技术结构；⑨完善我国矿产资源预测、监控和预警体系；
⑩从国家经济安全出发，建立矿产资源储备制度。 三、三个体系 为了适应加入WTO的需要，充分保证我国“入世”后应享受的权利，同时完全履行我们应尽的责任和义务，更好地行使国土资源部各项管理和服务职能，建立健全符合WTO/TBT要求的三个体系：即技术法规体系、标准化体系、合格评定体系，尤为必要。 1．技术法规体系 按照WTO/TBT规定，国家有限干预的方面是涉及安全、健康、环境保护、国家安全及防止欺诈行为等，这些必须制定相应的技术法规(包括法律、法令、规章、管理规定等)。因此，技术法规体系在WTO中的地位和作用尤为重要，它对于合理设置和打破技术壁垒，维护人民利益、保护国家利益，促进产业发展极为重要。 首先要充分认识到国土资源技术法规体系在相应的国际贸易中的重要作用。进一步统一和完善我国国土资源技术法规体系。应理顺技术法规和其他法律法规的关系，避免法规间的矛盾；理顺技术法规和技术标准的关系，通过技术法规的引用，使一些需要在该技术法规规定的范围内执行的标准得以强制执行；其次应理清一些不符合WTO规则的法规、条例、规章，该废除的废除，该修改的修改；最后应加强相应的国土资源技术法规的制定，特别是根据WTO规则中的精神，制定有关国家安全、保护人类健康和安全、保护动植物生命和健康、保护环境等方面的技术法规；同时根据WTO规则，增强国土资源技术法规的透明度。在健全完善国土资源技术法规体系的同时，要认真研究相关国际贸易中有关的技术法规体系，主动与其接轨，提高国土资源技术法规的水平，及时做出清醒、客观的分析，采取正确的应对措施，以适应加入WTO的挑战。 随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和我国加入世界贸易组织所面临的新形势，标准化工作愈来愈显示出它不可替代的重要作用。建立健全完善的国土资源标准化体系，加强国土资源标准化工作，更好地发挥标准化在国土资源开发与管理中的技术支撑作用，促进国土资源管理水平的提高，以适应“入世”的要求。 建立健全国土资源标准化体系，首先要转变观念，充分认识到国土资源标准化工作在国土资源管理中不可或却的重要作用，健全和完善国土资源标准化体系。切实加强国土资源标准化组织机构建设，明确国土资源标准化机构的职能、地位和作用，强化国土资源标准化工作的统一管理。增加国土资源标准化投入力度，认真做好我国国土资源标准化战略、方针、政策研究，切实加强国家标准、行业标准规划、制修订、实施工作，提高国土资源标准的水平和科技成果转化，增强国土资源标准化的影响力和权威性，充分发挥其在国土资源依法行政的技术支撑和切实保证作用。认真研究分析WTO/TBT协议，充分享受WTO规则中规定的权利，认真履行和承担应尽的责任和义务，积极参与相关国际准则、技术法规、国际标准的制定，加大采用国际标准和国外先进标准的力度，加快采标步伐。 3．合格评定体系 TBT的宗旨是减少国际间由于法规、标准以及合格评定程序不一致，而使为证明符合法规和标准的要求所带来的重复检验、检查、认证、认可、重复收费问题，这些问题形成了国际间技术壁垒，影响了商品自由流通。TBT的最高目标是以国际标准、准则建立国际合格评定程序，争取一次检验、一次检查、一次收费，达到一证在手、走遍全球的理想境界。 因此，国土资源部应充分认识合格评定程序在全球经贸中的重要作用，尽早在国土资源领域内采取相应行动，建立健全相应的合格评定体系，以便发挥其在贸易技术壁垒中的积极作用。严格按照我国合格评定体系积极开展对土地、地矿的质量体系认证、环境体系认证、实验室认证和计量认证工作，将开展认证工作作为一项重要的技术经济政策对待。加强相关认证机构建设培养专业认证人员，发挥其组织机构应有的作用。提高认证质量和国际竞争力。 四、四个职能 四个职能是指行政管理的四个运行职能，即决策职能、组织职能、协调职能、 控制职能。行政管理的四个运行职能是政府管理过程的职能分解。 国土资源部的组建是国务院为了政府转变职能，实现对国土资源集中统一管理的重要举措。这一举措适应了我国社会主义市场经济体制改革进一步深化，迎接经济全球化和应对WTO的挑战的需要。国土资源部的成立使得国土资源的管理机构得到了精简，职能相似的部门得到了合并，行政职能转变方面，弱化了对所属企、事业单位的微观管理，强化了对土地、矿产、海洋等自然资源的规划、管理、保护及合理利用的宏观调控职能。 笔者认为，国土资源部伴随着国务院机构改革和政府职能转变应运而生，而根据WTO对政府的要求，其自身更深层次的改革和职能转变，才刚刚开始。应从其行政管理的四个运行职能入手，把国土资源部的行政职能转变落到实处，引向深处。 1．决策职能。决策职能是行政主体为履行政职能所作的行为设计和抉择过程。决策职能是行政管理过程中的首要职能，它包括目标和计划。根据WTO无歧视、公平、公正、透明度等原则，行政决策的民主化、科学化将是现代行政决策的必然选择。那种随意性、主观性的决策方式必须被清除。因此，我部在制定、出台各项国土资源法律、规规、规章以及关系到国计民生、企业发展政策等之前，应广泛调查，听取来自有关部门、企业、个人的意见，必要时可采取听证会的形式，以便使最终决策能够反应主流民意。 2．组织职能。组织职能是指为了有效地实现既定的管理目标和任务通过建立行政组织机构，确定职位职责和职权，协调相互关系，从而将组织内部的各个要素联结成一个整体，使人、财、物得到最合理的使用。国土资源部成立后，对所属组织机构进行了大幅度改革，三定方案基本得到落实，整体效能明显加强。但对照国土资源的管理职能就会发现，有许多职能处于缺位、重位状态。以国土资源标准化工作为例，国土资源标准化工作是国土资源管理的最重要的技术基础之一，然而目前却未做到集中有效的管理，使得国土资源标准审、报批工作受到很大影响，与国际标准化组织ISO的联系也几近中断。此外，在国土资源执法方面，没有形成强有力的执法组织、合理的实施程序和精干的执法队伍，导致了国土资源管理、服务和监督职能的弱化，无法保证政策执行的统一性、连续性，以至于许多法律承诺无法实现。这些都会使WTO成员对我们承诺的可信度产生怀疑。 3．协调职能。行政管理的协调职能是指：协调行政组织之间、组织与行政人员之间、行政人员之间的关系；协调各项行政管理之间的关系；协调行政组织与其他组织以及社会公众之间的关系。国土资源部是由原地质矿产部、国家土地局、国家海洋局和国家测绘局合并组建的，行政人员也都来自上述部门。为了防止这种合并演变为一种简单的拼凑，在行政上各自为战甚至于互相制肘。必须运用好协调职能，理顺、沟通各方面的关系，减少不必要的冲突和能量损耗，从而建立和谐的分工合作、相互促进的关系，确保国土资源管理目标的实现。此外，在解决法律尚无明确规定的热点问题诸如土地使用证多头发放、农民被占耕地的补偿等热点问题时，都要运用行政协调职能，解决好部门之间职能交叉以及农民利益补偿问题。这将在一定程度上消除因行政体制的局限性和某些法规的真空给外界造成的无所适从的感受。同时也是增强行政服务意识的一种举措。 4．控制职能。控制职能是指依据行政计划标准，来衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，以确保行政目标和计划目标实现的管理活动。控制职能的实现的前提是要有计划和标准，要有健全的组织机构和手段。控制职能应贯穿于行政管理的全过程。而目前国土资源管理中经常采用的是事后控制。最终难以达到控制的目的。以矿产资源开发利用中的环境治理为例，大多数矿山企业都采用末端治理的方法，即在矿产资源的勘查、开采、运输、加工过程中先污染，再进行环境治理，而环境的破坏单靠治理是不能恢复的。造成这种局面的原因有两个：一是企业受短期经济利益的驱动，更主要的是管理者采用事后控制的标准和方法。只有引进ISO14000环境管理系列标准，培育合格的矿业开发主体，才能做到对矿山企业环境污染进行事前预防、事中控制和事后治理的综合防范。值得说明的是ISO14000管理系列标准及认证体系正是WTO环境与贸易委员会（CET）所欢迎和倡导并欢迎各国和各地区所采用的。 五、五个原则 五个原则是指WTO多边贸易体系的五个基本原则，即非歧视原则（包括最惠国待遇原则和国民待遇原则）、更大程度的贸易自由化原则、可预见性原则、促进公平竞争原则、鼓励发展和经济改革原则。 1．非歧视原则。它包括最惠国待遇和国民待遇两个原则。最惠国待遇原则是指WTO协议规定各成员国不能对他们的贸易伙伴有歧视给予某一个贸易伙伴的特别优惠应同样的给予所有WTO成员，简单的理解就是平等对待所有的人。国民待遇是指应平等地对待国内和国外的货物、服务、投资、商标版权和专利等。 2．更大程度的贸易自由化原则。通过谈判，使得成员国进一步降低关税和非关税贸易壁垒。WTO协议允许成员分阶段逐步实现贸易自由化。 3．可预见性原则。是指只各成员政策要具有稳定性和可预见性，同时要有较高的透明度。遵守承诺并且不随意改变。 4．公平竞争原则。是指WTO是一个旨在促进开放、公平和无扭曲竞争的规则体系。 5．鼓励发展和经济改革的原则。是指给予发展中国家提供特殊帮助、贸易减让和实施WTO在时间上的灵活性。 WTO多边贸易体系的核心是众多的WTO协议。这些协议是覆盖其广泛活动范围的法律文件，内容很多也很复杂，无须全面掌握。但是上述五个基本原则贯穿于其所有文件之中，这些原则构成了多边贸易体系的基础。其中除更大程度的贸易自由化原则外，其它四项基本原则均与国土资源管理应对“入世”密切相关。 遵照以上原则，首先，我们要保证国土资源现行政策、法规、规章制度、标准、合格评定程序等统一、公开、透明，并主动接受WTO评审机构的评审。其次，要将已有的承诺内容严格遵守并且不随意变动。为此，要加强国土资源行政管理各部门、各级机构行政行为及经济政策的可预见性和稳定性，通过依法行政、规范行政权利，避免政策行为的主观性和随意性。第三、对现行的国土资源法律、法规、规章制度、标准等进行全面清理，对那些缺乏公平、公正、合理、带有歧视性的法律文本或条款尽快进行修改，修改过程中要注意低于国民待遇和超国民待遇两种倾向的产生。第四、利用3—5年的过度期，利用宏观调控的间接手段，调整好土地及矿业权市场，建立起公平、有效的竞争环境，准备好迎接国外企业的冲击。第五、学会运用WTO规则争取和保护自己应得的利益。并给予企业提供指导和帮助。第六、建立好国土资源安全指标体系，增强国土资源运行风险的预警能力，提高风险防范意识。 |